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  • 硅谷巨頭「最害怕的女人」,決定回應一切

    摘要

    反壟斷不是選「贏家」或「輸家」,而是保證公平競爭。

    2021 年,特朗普下臺,拜登成為新一任美國總統,雖然美國兩黨在很多事情上看法南轅北轍,但有一點雙方倒是可以達成共識——互聯網巨頭的勢力已經過于強大,必須要從行政層面進行干預。

    同一年,年僅 32 歲的莉娜·可汗被選為美國聯邦貿易委員會(FTC)主席。與其「三好學生」的外表不同,這位最年輕 FTC 主席在針對互聯網巨頭和科技公司的「反壟斷」問題上,表現得相當強勢。

    早在 2017 年莉娜·可汗就憑借刊登在耶魯法學期刊上的,一篇名為《亞馬遜的反壟斷悖論》(Amazon's Antitrust Paradox)的論文成名業界。剛剛就任不久,莉娜·可汗就主導了針對 Facebook 收購 Instgram 和 WhatsApp 的反壟斷訴訟。

    對于莉娜·可汗的凌厲攻勢,亞馬遜和 Facebook 一方面指責這位女主席是「反壟斷激進分子」,一方面向法庭申請,要求她「回避」相關案件的審理。

    莉娜·可汗成功的變成了全美國科技巨頭「最害怕的女人」。

    不久前,莉娜·可汗接受了 CNBC 的電視專訪,這也是她首次在商業媒體的采訪中亮相。在長達一小時的對話中,主持人安德魯·索金 Andrew Sorkin 和卡拉·思威舍 Kara Swisher 對莉娜·可汗進行了全方位的「拷問」。

    在對話過程中,莉娜·可汗的回答經常以「Look」(你看)開頭,像是在認真的和一個不太熟的人解釋事情的真相。而與其稍顯稚嫩的表現不同,她比較清晰地表達了作為監管的 FTC,是如何思考美國的「反壟斷」政策該如何執行。而面對巨頭的「詰難」,這位年輕的主席并沒有被嚇倒。

    下面是莉娜·可汗對話中的重點:

    • 「反壟斷法」已經過時,需要重新修改,以適應當下,尤其是數字市場的動態環境;

    • 潛在平臺開始出現的時期,也是壟斷最容易發生的時候,執法者最應該注意;

    • 過去 20 年互聯網巨頭肆意并購,因為知道不會有嚴重后果。監管需要強力出擊,體現出對巨頭的「震懾力」;

    • 中國互聯網公司打入美國市場,并不會成為硅谷巨頭「壟斷」的借口;

    • 否認自己是反壟斷「激進分子」,不會直接對話科技公司 CEO。

    下為 CNBC 對話莉娜·可汗文字實錄,經極客公園(ID:geekpark)整理:

    平臺更迭期=反壟斷關鍵點

    主持人:2021 年收購和并購接近 6 萬億美元,就在采訪前,微軟宣布將以近 700 億美元收購動視暴雪。游戲行業通常不被認為和壟斷相關,你怎么看一家大型公司在一個不被視為壟斷的行業去進行收購行為?

    莉娜·可汗:這是一個非常重要的問題,FTC 和 DOJ(美國司法部)一直在研究這個問題,但這并不鮮見。過去二十年,排名前 5 的科技巨頭進行了數百次并購,其中許多都沒有受到關注。

    此前 FTC 對這些收購進行了研究,試圖了解遺漏了什么,以及我們可以學習什么來確保我們能夠準確識別,更好分辨哪些類型的交易可能是非法的,即使這些收購并不在我們之前研究的路徑上。

    這就是我們與 DOJ 一起修改「并購指引」(Merger Guidleines)的過程,完全基于 1914 年國會上的法律,后者指出可能會大大減少競爭,以及傾向于制造壟斷的并購,都是違法的。在實踐中意味著,準則將根據經濟和市場條件而改變。

    隨著新技術的增長,市場動態已經改變,因此我們需要確保我們使用的工具與框架以及我們提出的問題,契合到現在的市場環境和現實,這就是我們著手在做的。

    主持人:在微軟收購動視暴雪這件事上,后者公司的 CEO Bobby Kotick 提到了競爭和元宇宙,業內人士也多次提到中國。當你在修改并購指引的時候,會考慮到國際環境嗎,因為這些科技巨頭都能向海外擴張。

    莉娜·可汗:這是一個大問題,但也不是一個新問題。司法部針對微軟的具有里程碑意義的反壟斷案,當時市場情況和現在類似。微軟已經控制了操作系統,它能夠保持這種主導地位的原因,是因為掌握了「應用壁壘」。任何公司想要進入系統這一賽道,必須有基本的應用來保證吸引消費者,這就出現了雞與蛋的問題。

    Java 和 Netscape 可以為用戶提供了一個可供顧客擁有應用程序的替代平臺,威脅到了微軟的壟斷地位。因此,司法部的案子聲稱微軟采取的行動(在 windows 系統中加入免費 IE 瀏覽器)確實是為了維持其壟斷地位。在操作系統中通過某種方式扼殺這些競爭對手。

    我們今天需要提出同樣的質疑,尤其是當我們看到潛在替代平臺新技術的出現時,這種潛在的過渡時刻,也是執法者需要特別警惕的時刻,因為那是巨頭恐慌并意識到要保持相關性以保持主導地位的時刻。他們可能不得不采取最終可能導致違反法律的策略。

    Facebook 收購 Instgram 和 WhatsApp 順利過渡到移動時代|網絡

    主持人:Facebook 收購 Instgram,當時也有人不看好,認為會失敗,但現在看起來這次并購明顯過于成功了。監管應該在什么時候去判斷,哪些合并可行,哪些不可行?

    莉娜·可汗:對于監管來說,根本問題是看并購是否減少了競爭。

    主持人:所有并購不都減少了競爭嗎?

    莉娜·可汗:都會相當程度減少競爭,并有制造壟斷的傾向。國會需要執法者不僅僅是在第三家和第四家公司合并或第一家和第二家公司合并時采取行動,而實際上是在初期就開始。當你看到行業集中的趨勢時,也可能是執法者要有動作的時候。

    FTC 目前對 Facebook 提起訴訟,一方面指控對 Instagram 和 WhatsApp 的收購是非法的,這些收購也是為了維持其壟斷地位。

    另一方面,因為收購行為的背景是 PC 向手機過渡的時候,Facebook 看到了,但自己無法勝任向移動設備轉型這項任務,它確實需要進行這些收購以度過這一轉型。

    事后看來,FTC 回顧文件和現有的證據?,F在我們能夠確定這是一項非法交易,但我認為修改并購指南進行這些研究,以了解我們錯過了什么目標的過程的一部分,幫助我們正確回答這個問題。

    主持人:重要的并購是一方面,現在科技巨頭也會復制其他公司的產品創意,這個層面上監管如何看待?

    莉娜·可汗:修改并購指引的目的就是分辨過去法律的「盲點」,提出過去沒有的質疑。其中一些在科技領域,另一些則和買方壟斷(monopsony)或者就業影響相關。整個項目固然包含科技,但遠不止科技行業。

    關于數字市場,有一些根本問題,例如科技公司的收購,哪一些純粹是為了修建護城河;另一個問題是數據,當一個公司收購另一個公司時,后者的商業敏感數據可以給前者優勢,幫助他們度過重要的轉型時期;另外我們也會研究網絡的外部性,看這些公司如何利用數字市場的獨特性來獲得競爭優勢。

    2021 年全球市值最高企業,互聯網公司持續霸榜|Teslarati

    中國對手,不能成為美國巨頭的「借口」

    主持人:按 2022 年的市值計算,蘋果、微軟、沙特阿美、Alphabet(谷歌母集團)、亞馬遜等科技巨頭占據了全球公司市值排行的前十,回到十年前,這些公司仍然存在。

    更早之前,名單上的名字幾乎會完全輪換。所以問題是,當市場是這樣一個情況時,監管機構本身是否應該介入,什么時候介入?我認為所有這些都存在時間問題。

    莉娜·可汗:是的,所以反壟斷執法者的關鍵任務是,保證一個所有公司能憑借實力競爭的市場。

    一個創業者和企業家,拿出消費者喜歡的產品和創意,可以獲得成功。人們是否能公平的競爭,所以執法者的目的是創造一個公開、公平的競爭市場。

    執法者的工作不是選出勝利者或者失敗者,而是確保公司公平競爭。

    FTC 最終在事后對 Facebook 采取了重大執法行動,因為我們必須確保市場上的公司知道,類似的交易不會免于調查。

    主持人:扎克伯格經常會說 TikTok,他會拿中國科技巨頭例如騰訊、阿里巴巴做辯護,聲稱市場競爭最終會讓一切回到正軌。微軟當年也面臨反壟斷,現在它是全球市值最高的公司之一。你怎么看?

    莉娜·可汗:之前微軟確實面臨過重大的反壟斷訴訟,會有思考如果當年司法部沒有采取行動,還會不會有后來互聯網公司的蓬勃發展。

    從這點來看,執法者對于市場的健康發展十分重要,他們需要確保當年互聯網浪潮這樣的機會可以出現。

    那種「全國冠軍」的論點已經被爭論了幾十年,上世紀 50、60 年代美蘇爭霸時期美國就面臨這個問題,其他國家在「全國冠軍」模式上下注,最終美國選擇的是自由競爭。

    當時的反壟斷訴訟將 AT&T 拆分,事后回想我們發現,聚焦于自由競爭是保證創新的關鍵,這讓美國保持領先。所以,在這個問題上我們有成功先例。

    主持人:中國市場呈現出一種獨特的情況,業內人士稱美國用戶使用的,中國的應用調用的麥克風和攝像頭,比任何一家美國公司都多,我認為他的意思是希望這些競爭者也應該面對相同的監管。

    莉娜·可汗:我們看到,過去十年其他國家的監管變得更嚴厲了,例如歐盟委員會。我們看到中國在過去一年采取了一系列行動,這實際上表明他們將大力執行反壟斷及其反壟斷法,這和大家預想的其他國家會不管不顧大相徑庭。

    主持人:你怎么看中國監管對于本國科技公司的嚴格管理,是否會讓美國科技公司失去借口說「如果我們規模不夠大,中國公司就要搶我們市場了」?

    莉娜可汗:是的,這確實讓美國大公司的狡辯喪失了力度。

    主持人:盡管從國家安全的角度和這個國家冠軍問題的角度來看,我們都感到驚訝。你認為中國加強反壟斷的原因是什么?

    莉娜·可汗:這個問題很有意思,我不知道,但從歷史角度看,任何國家的監管都會承認,如果允許不受約束的壟斷集中其力量,這些壟斷公司可以與國家的權力相抗衡。

    正如我們會為政府設定政治邊界,我們也會通過防止商業力量過于集中,來限定商業的邊界。

    主持人:你認為現在這些公司已經有抗衡政府的力量了嗎?

    莉娜·可汗:我們確實看到一些公司已經發展出了類似的能力,尤其是現在這些公司能夠接觸到的數據類型。而這就不僅僅是商業競爭,而會牽涉到各種數據隱私和數據安全問題。而我認為這是更重要的問題。

    對于反壟斷監管,我們主要是從競爭的角度來看問題,去看這些公司是否用非法地用反競爭的方式進行獨占。但顯然在此之外,還有國家視角,立法者有針對類似問題有一系列的草案,而那些議案才是討論這些問題的場合。

    FTC 和 Facebook 在法庭的較量中,最終以 50 億美元的罰款和解|Getty Images

    輸贏不重要,「震懾力」更關鍵

    主持人:FTC 和司法部都向國會申請更多資金(每家 5 億美元),但國會尚未批準。FTC 現在是否人手和資源不足?

    莉娜·可汗:我們的資源嚴重不足。我們在 FTC 有大約 1100 名員工,大約是 1980 年代的三分之二,我們的人力資源或多或少保持穩定,但在過去十年實際上是下降的。

    而過去十年的并購交易量翻了一番,而我們是相同數量的人員負責調查。交易數量急劇增加,造成了巨大的壓力,我們必須選擇是追查哪一樁數十億美元的并購案,確保調查質量,但這意味著一定會有取舍和犧牲。

    主持人:在資源有限的情況下,FTC 如何選擇跟進哪些大公司的并購?

    莉娜·可汗:這是一個非常困難的問題,而且肯定會讓我感到壓力。

    我認為「震懾力」(deterrence)非常關鍵。過去十幾年,大公司敢于做出那些明顯是非法的、反競爭的行為,意味這些公司清楚這樣的舉動不會帶來嚴重后果。而即便這些并購被監管追查,也只需要在法庭打打官司,付一些錢就過去了。

    我們想要看到的對于大公司的震懾力是缺失的。

    我們考慮的是,在反壟斷語境下,哪些案件可以造成更大的影響,一個案件的成功,可以改變整個市場的風氣,而不是東一下西一下。

    我們同時在考慮,哪些案件可以追溯到行業上游,這樣就能在源頭把控住壟斷,這是我們思考的如何更有效地進行反壟斷監管。

    主持人:Facebook 一案,最后罰了 50 億美元,對于這些巨頭來說是九牛一毛,而對方成群的律師和公關以及說客,讓人替美國政府感到可憐。

    莉娜·可汗:那是在我接任 FTC 主席之前。

    不,我認為這么做還是很需要勇氣的。這些都是資源非常豐富的大公司,并且他們不吝于充分利用其資源。在這樣一個重要的時刻,確保我們真正向這些公司,同時也向民眾表明,執法人員不會因為這些公司展示一些力量或試圖恐嚇我們而退縮。

    主持人:所以你并不會擔心哪些案件會失敗而患得患失?

    莉娜·可汗:這是一個很難評估,但我認為在應當采取行動時果斷決定依然有價值。

    即使不是大獲全勝的案件,即使有輸掉的風險,但承擔這種風險采取行動,依然可能會帶來巨大的好處,你也可能會贏。不承擔風險就肯定會輸。

    我們已經清楚,一次次的不作為所帶來的巨大代價,我們要做的就是扭轉這個勢頭。

    主持人:FTC 是否需要國會的幫助?當你在法庭上與大公司對簿公堂時,還是要看法庭的裁決,或者你可以從根本上修改法律。

    莉娜·可汗:我們的工作是強制執行已成文的法律,但是國會認為,一些案例證明法律需要加強,一些案例法庭的判罰并不能滿足當下的市場現實,在現實中這些公司可以盡情展示他們的市場技巧。

    主持人:你會向國會求助嗎,你會花時間和國會討論這些問題嗎?

    莉娜·可汗:立法者會向反壟斷機構尋求技術援助,過去十年,越來越難將大公司的壟斷案上升到這樣一個高度,這是很明顯的。所以我認為,國會確實想改變這一點,讓執法者能更快速更及時地去執法,而不用特別擔心當處理那些最惡劣的違法事件時會一敗涂地。

    主持人:除了資金和人員,FTC 還需要國會什么樣的幫助,例如各種各樣的隱私法案、反歧視法案等等?

    莉娜·可汗:資金和資源確實非常重要。在這之外,法院的一系列裁決確實使機構更難以迅速采取行動。因此,我認為正在考慮的一系列變化確實令人鼓舞,尤其是如此多的兩黨對此產生了越來越多的興趣和關注,我認為這確實說明了人們越來越認識到存在深層次的問題。

    主持人:FTC 對陣 Facebook 的案件,法官裁決前者「做好功課」,讓反壟斷有了一個很好的勢能,你怎么看這件事?

    莉娜·可汗:這個結果真的很棒,讓我們能繼續推進,我的同事打了漂亮的一仗。而法官的裁決說明 FTC 確實「做了功課」。

    更重要的是,通過討論,法庭已經能夠理解除了價格提升之外,像是對隱私的損害,同樣是一種有害的行為,即便消費者并沒有付更多的錢。

    主持人:一個關鍵問題是,用戶要么失去隱私,要么失去免費應用。誰應該來平衡這對矛盾,是監管者、大眾還是市場?

    莉娜·可汗:根據反壟斷法,交易如何對競爭有害,那它就是違法的。法庭曾經明確表示,不希望將反壟斷機構置于必須進行這種平衡的位置。這是傳統的做法。

    但這個也是我們在修改「并購指引」時需要研究的問題,我們需要問人們,FTC 該如何考慮市場指數,如何考慮潛在的質量惡化?我們相信這些進一步的調研,可以在未來為我們提供更大的動力。

    主持人:新冠疫情讓我們史無前例地更加依賴科技巨頭的應用,不為其提供數據,就無法享受地圖等功能。在這樣一個情況中,哪些是監管最看重,可能會損害消費者利益的問題?

    莉娜·可汗:這是個好問題,我們在修訂期間特別感興趣的一件事就是如何加強我們的能力,以證明那些公司具有壟斷力量,即使他們目前還沒有提升價格。

    當下,執法者不得不繞過各種障礙,深入案件來為了證明價格的變化?,F在,有另外一個角度,通過看隱私問題的惡化來證明這些公司在濫用自己的市場能力,即便沒有出現價格的提升。

    尤其是在數字市場,一些關于數據隱私和安全的問題也在 FTC 關注范圍內。例如有些公司收購某家公司,而后者的數據隱私等級更高,前者就會撇清這方面的責任。用戶會發現自己現在需要交出更多的數據,他們會感到被剝奪了選擇的權利。

    2021 年 4 月莉娜·可汗出席參議員委員會聽證會|NYT by Saul Loeb

    并非「激進分子」,不會直接對話科技大佬

    主持人:你在耶魯大學成名的論文《亞馬遜的反壟斷悖論》(Amazon's Antitrust Paradox)對亞馬遜做出了慷慨激昂的批判,有評論認為你幾乎以「激進主義者」的方式獲得了 FTC 主席的位置,對此你怎么看?

    莉娜·可汗:我的目標一直是了解市場的真實情況。我從一名記者的身份開始與實際的市場參與者交談。你會讀到頭條新聞,某家大的農業企業進行了并購,并宣傳說這對消費者來說很棒。而如果深入挖掘,你會看到實際上種子價格上漲、農民受到傷害。

    所以要真正挖掘,以了解表象之下到底發生了什么,我們看到的是,過去使用的一些反壟斷標準,幾十年來還沒有真正完全捕捉到市場力量的完整架構以及它是如何被行使的。

    所以對我來說,關鍵問題實際上是如何確保我們的工具、框架和執法方式,與當下的世界相匹配。反壟斷理論和工具應該與市場一同進化。

    主持人:大的科技公司(亞馬遜和 Facebook)曾經試圖讓你無法參與針對他們的壟斷案,雖然法官沒有同意,但是這些大公司不遺余力的將你和參議員伊麗莎白·沃倫渲染成激進主義者和反科技人士,你怎么看?

    莉娜·可汗:作為執法者,我們的責任是對大公司執行法律,所以關鍵問題就是,我們到底能不能將法律執行下去。事實上,過去這些大公司接受的處罰比較輕微,接下來他們可能需要回應更多來自執法者的行動。

    法庭能針對類似的「回避」訴訟作出有利于 FTC 的判罰很好,因為這些反壟斷案我沒有私人或者金融上的偏見。所以對于這些反壟斷案,我們采取的是公平的方式來執行法律,真正保證一個開放,充滿競爭且蓬勃向上的市場環境。

    如果有公司,壟斷公司做出了違法的事情,我們將會訴諸法律。

    主持人:所以你不會稱自己為激進主義者或者激進主義監管者?

    莉娜·可汗:我是執法者,很榮幸能擔任這個角色,我們的工作是真正以公平的方式執法。

    主持人:有互聯網和科技從業者抱怨,說 FTC 只把反壟斷精力只放在互聯網領域,卻對其他行業的壟斷公司視而不見,對于這種指責,你怎么看?

    莉娜·可汗:FTC 監管的范圍很廣,國會給了我們一個很艱巨的任務,就是監管整個美國的經濟,而我們會對任何行業的并購帶來挑戰,不管是醫療行業,或者是半導體行業,例如英偉達和 ARM 的并購案。過去,FTC 還在零售領域的并購進行過起訴。

    所以,指責 FTC 只看科技行業是不全面的,不管是 FTC 還是司法部,看的都是整體。

    主持人:農業、金融等等行業都有單獨的部門,你認為會有一個單獨的部門,來專門監管科技行業嗎?

    莉娜·可汗:這個應該是立法者需要討論的問題,確實有人提議 FTC 建立一個獨立的互聯網監管部門,但歸根結底這要國會來決定。我們能做的就是利用手邊的工具,盡量追究違法行為。

    而且 FTC 在互聯網監管領域積累了大量經驗,尤其是,如果我們能有更多的資源和資金,就有機會對一些壟斷行為重拳出擊。而建立一個新的部門是要花很多功夫的,現在有比這個更重要的事情要做。

    主持人:你會直接對接科技巨頭的 CEO 們嗎?直接和他們對話?

    莉娜·可汗:如果是 FTC 執法的一部分,確實會有這樣的情況發生,但我們還是確保能夠以正常的渠道溝通。

    主持人:有消息說互聯網巨頭們都在等你離開這個職位,你覺得他們會成功嗎?

    莉娜·可汗:我們會盡己所能地以公平的方式執行法律,我認為現在是一個重要時刻,我們有機會從過去的錯誤中吸取教訓,并且做出改變,這就是我們正在努力去做的。

    主持人:你掌控 FTC 的時間是有限的,離中期選舉還有一年時間,屆時可能會出現權力更替。你怎么看自己的任職期限?

    莉娜·可汗:我感覺時間非常緊迫。

    對于某些特定的執法行為,需要很長時間來進行調查,即便提交到法庭,也需要一段時間。這給我們很大壓力,我們必須每天快速行動,推動事情向前走。

    參考內容

    https://www.cnbc.com/2022/01/19/cnbc-transcript-federal-trade-commission-chair-lina-khan-speaks-exclusively-with-andrew-ross-sorkin-and-kara-swisher-live-from-washington-dc-today.html

    頭圖來源:NYT by LEXEY SWALL

    實習生張藝萌對文章亦有貢獻

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